Sinn und Missbrauch internationaler Gerichtsbarkeit

von

Norman Paech

Der gegenwärtige Prozess gegen den ehemaligen jugoslawischen Staatspräsidenten Milosevic

vor dem Tribunal in Den Haag ist ein dringender Anlass, sich grundsätzliche Gedanken über die Wege oder Abwege zu machen, die die internationale Gerichtsbarkeit derzeit einzuschlagen sich anschickt. Denn es handelt sich um ein noch junges Projekt der Kriegsjustiz vor dem Hintergrund einer Geschichte der Globalisierung der Kriege, die nicht erst mit dem ersten Weltkrieg 1914, sondern mit dem ersten großen europäischen, dem sog. dreißigjährigen Krieg beginnt. Sieger haben immer schon über die Besiegten zu Gericht gesessen. Das Bedürfnis jedoch, eine universelle Verantwortlichkeit und Haftung für Verbrechen im Krieg einzuführen, ist erst mit der Internationalisierung der Schlachtfelder und den zunehmend unkontrollierbar und grausamer werdenden Auswirkungen der modernen Waffentechnologie im 20. Jahrhundert aufgekommen.

Die Kritik an den aktuellen Institutionen der internationalen Justiz - sei es die oktroyierte Gerichtsbarkeit der Jugoslawien- und Ruanda-Tribunale oder die noch nicht existierenden Gerichte auf vertraglicher Grundlage wie die geplanten Kambodscha- und Sierra-Leone-Tribunale und der auf noch wenige Ratifikationen wartende Weltstrafgerichtshof – hat sich historisch also weiter zurück zu orientieren als nur mit einem Rückblick auf ihre erst knapp zehn-jährige Geschichte.
 
 

  1. Kriegsverbrechen und die internationale Rechtsordnung.
     

     

    Als erstes völkerrechtliches Abkommen hat die IV. Haager Konvention im Jahr 1907 eine Individualhaftung für Kriegsverbrechen (Art. 3) formuliert, allerdings noch ohne Strafverfolgung. Dieses sollte erstmals im Versailler Vertrag von 1919 gegen die Verantwortlichen des Weltkrieges als internationales Kriegsverbrecherverfahren eingerichtet werden. Nach Art. 227 ff. sollten Kaiser Wilhelm II und die politisch Verantwortlichen des Deutschen Reiches vor ein internationales Gericht gestellt und wegen Kriegsverbrechen abgeurteilt werden. Das Vorhaben misslang bekanntlich auf groteske Art. Noch einmal versuchte der Völkerbund einen internationalen Strafgerichtshof zur Verfolgung von internationalen Verbrechen einzurichten, als 1934 in Marseille König Alexander von Jugoslawien und der französische Innenminister Barthou einem Attentat zum Opfer fielen. Aber die beiden Entwürfe zu einem entsprechenden Staatenabkommen blieben ohne Resonanz.

    Erst im dritten Anlauf gelang nach dem 2. Weltkrieg die Errichtung internationaler Militärtribunale mit eigener Strafrechtsordnung in Nürnberg und Tokio. Die quantitative Dimension und die Ungeheuerlichkeit der begangenen Verbrechen waren zweifellos ausschlaggebend für den Konsens der Staaten, einen so folgenschweren Schritt mit so vielen ungelösten Fragen so entschlossen zu unternehmen. Denn hier handelte es sich nicht nur um die strafrechtliche Verarbeitung der Vergangenheit, sondern um die Eignung des Strafrechts, präventiv zur Verhütung staatlicher Verbrechen und kollektiver Destruktivität in diesen Dimensionen wirken zu können. Sodann griff hier das Strafrecht von den klassischen Bereichen sozialer Kriminalität über in das bisherige Sanktuarium der staatlichen Politik, die es kriminalisiert. Diese Grenze war bisher nicht nur durch den Schild der Souveränität geschützt, sondern es war durchaus fraglich, ob das Politische überhaupt den Kategorien des Juristischen zugänglich sei und ihnen unterworfen werden könne.

    Hannah Arendt und Karl Jaspers waren sich z.B. einig, dass der Völkermord der Nazis juristisch überhaupt nicht fassbar sei.

    „Das Böse hat sich als radikaler erwiesen als vorgesehen. Äußerlich gesprochen: Die modernen Verbrechen sind im Dekalog nicht vorgeschrieben". „Diese Verbrechen lassen sich, scheint mir, juristisch nicht mehr fassen, und das macht gerade ihre Ungeheuerlichkeit aus. Für diese Verbrechen gibt es keine angemessene Strafe mehr; Göring zu hängen, ist zwar notwendig aber völlig inadäquat. Das heißt, diese Schuld, im Gegensatz zu aller kriminellen Schuld, übersteigt und bricht alle Rechtsordnungen",

    schrieb H. Arendt. Und Jaspers antwortete ihr anlässlich des Eichmann-Prozesses:

    „Das Politische hat einen mit Rechtsbegriffen nicht einzufangenden Rang (der Versuch, dies zu tun, ist angelsächsisch und eine Selbsttäuschung zur Verschleierung einer Grundtatsache der Wirkungen politischen Daseins)."

    Diese juristische Schwierigkeit war wohl auch ein Grund, weswegen die Alliierten den Völkermord in den KZ in ihren Pilotprozessen gegen die Hauptkriegsverbrecher nur insoweit berücksichtigten als er als Teil der Kriegshandlungen ab 1939 unter die „Kriegsverbrechen" und „Verbrechen gegen die Menschlichkeit" zu fassen war.

    Das 20. Jahrhundert hat zwar erhebliche Fortschritte in der Verfeinerung des juristischen Instrumentariums gemacht. Es hat aber auch einen Typus des Verbrechens entwickelt, der als sog. Makrokriminalität nicht nur alle Dimensionen der bisherigen Erscheinungsformen übersteigt, sondern gerade auch Staaten und Regierungen als kriminelle Akteure entdeckt. In dem Maße, in dem Regierungen und staatliche Repräsentanten als Täter auftreten, wird nicht nur die Durchsetzung des staatlichen Strafanspruches fraglich, sondern bereits seine Begründung. Man könnte sich nämlich durchaus fragen, ob die Doppelrolle des Staates als Täter und Verfolger den Strafanspruch nicht selbst zersetzt und als ein in juristischer Hinsicht unzulässiges „In-sich-Geschäft" auch politisch eher destruktiv ist. Wird es also sinnlos, den nationalen Staat über seine eigenen Verbrechen und die Kriminalität seiner Repräsentanten zu Gericht sitzen zu lassen, so folgt daraus noch nicht, dass dies die Sache der internationalen Völkergemeinschaft sein müsse oder auch könne. Die Tatsache, dass fünfzig Jahre hindurch nach den Nürnberger Prozessen kein Konsens über ein internationales Strafgerichtsverfahren gefunden werden konnte, unterstreicht diese Bedenken.
     
     

  2. Zur Funktion des internationalen Strafrechts.
     

     

    Staatsverbrechen und Regierungskriminalität sind allemal Verbrechen von einzelnen Individuen, ob es sich um die allgemeinen Erscheinungen der aktiven und passiven Korruption, den Einsatz von Folter und Todesschwadronen, die Massenverbrechen unter Hitler, Stalin oder Pol Pot oder den Einsatz der Atom- und Wasserstoffbombe über Hiroshima und Nagasaki handelt. Doch sind jene Massentötungen in einem bis dahin unvorstellbaren Ausmaß nur auf Grund des gigantischen Gewaltpotentials moderner Staaten möglich geworden, was den Einwand nahelegt, dass hinter dieser „Mordmaschine" die strafrechtliche Verantwortung des Individuums verschwimmt. Das gilt nicht für die völkerrechtliche Verantwortung des Staates zu Entschädigung und Wiedergutmachung, aber für die individuelle strafrechtliche Sanktion, da es sich eben um ein Staatsverbrechen handelt.

    Es bedarf also der Überlegung, welche Funktion ein internationaler StrafProzess für die Aufarbeitung derartiger Makroverbrechen überhaupt haben kann. Hannah Arendts Bemerkung: „Göring zu hängen, ist zwar notwendig aber völlig inadäquat", macht das Dilemma des Strafrechts angesichts dieses neuen Typs von Staatsverbrechen deutlich. Einerseits konnte es den Strang für Göring ohne Gerichtsverfahren nicht geben – Überlegungen Churchills, die Exekution der verantwortlichen Kamarilla ohne Gericht vornehmen zu lassen, fanden schließlich weder bei Roosevelt noch bei Stalin Zustimmung, obwohl sie in der westlichen Öffentlichkeit weit verbreitet waren. Andererseits mussten die klassischen Funktionen der Bestrafung scheitern: Weder Gerechtigkeit noch Wiedergutmachung, weder Sühne noch Vergeltung, ja kaum Prävention lassen sich mit internationalen Strafverfahren verbinden. Man wird damit solchen Verbrechen weder „gerecht", noch kann man zuverlässig darauf bauen, ähnliche Staatsverbrechen in der Zukunft abzuschrecken.

    Diese Aussagen sind allerdings alles andere als unstrittig, wozu sich noch die Kontroverse gesellt, ob politische Verbrechen überhaupt rechtlichen Kategorien zugänglich sind. Neigen die Juristen grundsätzlich stärker dazu, sowohl Politik als auch politische Verbrechen (Regierungskriminalität) ihrem Instrumentarium zu unterwerfen, ist die Skepsis in der sozialwissenschaftlichen Debatte und in der Politik selbst größer. Eine besondere Funktion sollte dabei allerdings nicht übersehen werden, die vor allem aus dem Verfahren und weniger aus dem Ergebnis, dem Urteil folgt. Es ist eine ganz außerjuristische Demonstrations- und Delegitimierungsfunktion, die vor allem bei Verbrechen im staatlichen Bereich notwendig ist. Gerade der Staat hat mit seinen verschiedenen Apparaten die Möglichkeit, das Arkanum seiner Gewalt und Herrschaft gegen Untersuchung von außen und Veröffentlichung abzuschotten und undurchschaubar zu machen. Propaganda, Desinformation, Verdunkelung etc. werden im Bereich der Staatsverbrechen äußerst wirksam angewandt, um die Entlegitimierung staatlicher Politik durch Aufdeckung und Sichtbarmachung der kriminellen Vorkommnisse zu vermeiden. Weniger die Aussicht, dass ein hoher Staatsmann verurteilt und bestraft werden könnte – sei es Pinochet, Scharon oder Kissinger - als die Furcht vor der Durchleuchtung, Aufklärung und Veröffentlichung ihrer Verbrechen scheint die Staaten so lange davon abgehalten zu haben, ein internationales Strafrecht einzurichten.

    Die Unfähigkeit der Staaten, die gewachsene moralische Sensibilität ihrer Öffentlichkeit und das durch die Nürnberger Prozesse geschärfte Strafrechtsbewusstsein in wirksame internationale Institutionen umzusetzen, führte die Bevölkerung dazu, sich eigene Instrumente zu bilden, um zumindest dem Wunsch nach Aufklärung und Entlegitimierung staatlicher Makrokriminalität nachzukommen. So entstanden die tribunals of opinion, die sog. Russel-Tribunale, die sich unter der Teilnahme weltweit anerkannter Intellektueller solchen gewaltigen Kriegs- und Verbrechenskomplexen wie dem Vietnam-Krieg, den Verbrechen der Militärregime in Lateinamerika, der Intervention der Sowjetunion in Afghanistan usw. bis zum Krieg der NATO gegen Jugoslawien widmeten. Der notgedrungene Verzicht auf die juristische Qualität dieser Verfahren wurde durch die wissenschaftliche Analyse und das hohe moralische Vertrauen, welches die Veranstalter in der Öffentlichkeit genossen, kompensiert. Zumindest die ersten Tribunale verfehlten ihre aufklärerische und kritisch-skandalierende Wirkung nicht – der französische Staatspräsident lehnte z.B. die Durchführung des Vietnamtribunals unter dem Vorsitz von Jean-Paul Sartre in Frankreich ab. Wenn auch die späteren – mit dem Namen des italienischen Senators und Antifaschisten Lelio Basso verbundenen – Tribunale nicht mehr die gleiche öffentliche Aufmerksamkeit fanden, so dokumentieren sie doch das große Bedürfnis nach Aufklärung, Demonstration und Skandalierung von Ereignissen, die wegen ihrer Unübersichtlichkeit und der Beteiligung staatlicher Repräsentanten von besonderer Gefährlichkeit und untolerierbar sind. Der Hauptzweck dieser Tribunale ist die Prävention durch Aufklärung. Das öffentliche Bewusstsein sollte soweit mobilisiert werden, dass der inkriminierte Zustand auch ohne die Sanktion der Strafe und des Gefängnisses unterbunden und für die Zukunft ausgeschlossen wird. Es ist nicht zu übersehen, dass die Tribunale diese Aufgabe nicht leisten konnten. Dieser Mangel liegt aber nicht an der fehlenden juristischen Qualität der Tribunale, sondern vielmehr an der durchgängigen Weigerung der Staaten und ihrer angepassten Medien, sich der Aufarbeitung und Kritik der Vorgänge zu stellen.

    Seit geraumer Zeit haben nichtstaatliche Organisationen wie amnesty international und Human Rights Watch die Aufgabe wahrgenommen, über die weitgehend verborgenen staatlichen Verbrechen und Menschenrechtsverletzungen weltweite Öffentlichkeit herzustellen und allein durch ihre Aufklärung zu entlegitimieren. Auch hier wird es allgemein als Manko angesehen, dass diese Tatbestände nicht in einem internationalen und von den Staaten getragenen strafgerichtlichen Verfahren mit noch größerer Autorität geächtet werden können, unabhängig von der Möglichkeit der Sanktion. Was aus diesen nichtstaatlichen Verfahren auf jeden Fall folgt, ist die Relativierung der Bedeutung der Strafe. Sie ist der archaische Teil des Strafverfahrens und mag das Vergeltungs- ja Rachegefühl der Verletzten und Opfer zu befriedigen. Die Strafe schafft aber weder Wiedergutmachung noch sichert sie vor Wiederholung, es sei denn der Täter wird ausgeschaltet.
     
     

  3. Die Nürnberger Tribunale und die Fortentwicklung des Völkerrechts.
     

     

    Alle diese Überlegungen, die zwar für die Einrichtung eines Völkerstrafrechts von Bedeutung sind, eilen jedoch den historischen Erwägungen um die Etablierung der Nachkriegstribunale von Nürnberg und Tokio voraus. In den ersten Forderungen nach einer derartigen Strafgerichtsbarkeit, die bereits Anfang 1942 von den Vertretern von neun Exilregierungen in London ausgingen, spielten weder Vergeltung noch Rache eine Rolle, sondern jene Kategorie, die noch am wenigsten als Begründung und Emblem für justizförmige Prozesse taugen: Gerechtigkeit. In ihrer Erklärung vom Januar 1942 heißt es,

    „der Gerechtigkeitssinn der zivilisierten Welt verlange, dass die Signatarmächte es zu einem ihrer Hauptkriegsziele erklärten, jene, die sich dieser Verbrechen schuldig gemacht hätten oder die dafür verantwortlich seien, sei es, dass sie sie befohlen, begangen oder gemeinschaftlich mit anderen ausgeführt haben, in einem Gerichtsverfahren abzuurteilen und zu bestrafen."

    Sie präsentierten den Alliierten immer neue Beweise für die Kriegsverbrechen und Greueltaten der Deutschen, so dass diese im Oktober 1942 die Errichtung einer Kommission zur Untersuchung der Kriegsverbrechen vorschlugen.

    Obwohl die United Nations War Crimes Commission eher ein Schattendasein bei der Beweissammlung für Kriegsverbrechen führte – die Sowjetunion war ihr nicht beigetreten und die Hauptkriegsverbrecher waren ihrer Zuständigkeit entzogen worden -, entsprach sie doch ganz wesentlich, was sich mit der Zeit als ein zentraler Aspekt von Sinn und Zweck der Strafverfolgung herausstellte und der US-amerikanische Chefankläger Justice Robert H. Jackson folgendermaßen formulierte :

    „Eine gut dokumentierte historische Darstellung dessen, was nach unserer Überzeugung ein großangelegter, konzertierter Plan war, die Aggressionen und Barbareien anzuzetteln und zu verüben, die die Welt schockiert haben...Wenn wir diese (Nazi-)Bewegung nicht klar und präzise dokumentieren, dann können wir künftigen Generationen keinen Vorwurf daraus machen, wenn sie die im Krieg geäußerten allgemeinen Beschuldigungen in Friedenszeiten für unglaublich halten. Wir müssen unglaubliche Ereignisse durch glaubwürdige Beweise festhalten."

    Es ging also um mehr als um Strafe, Vergeltung und Sühne, die sich in Urteil und Vollstreckung erfüllen. Es ging auch um mehr als die Rechtfertigung der eigenen Opfer oder um die Begründung der Besetzung Deutschlands und harter Sanktionen. Es ging um die Dokumentation der Barbarei, um die Prävention des Vergessens, um Fußangeln auszulegen auf dem Weg der Verdrängung. Dieses Ziel sollte nicht auf das deutsche Volk beschränkt bleiben: Die Regierungen der Welt sollten abgeschreckt werden, in Zukunft zum Mittel des Krieges zu greifen – ein legitimer Präventionsgedanke, der allerdings den Beweis seiner Tauglichkeit immer noch schuldig ist. Was speziell die Zukunft Deutschlands betraf, so sollten die Militärgerichtsverfahren der deutschen Justiz als Pilotprozesse dienen, nach denen sie die Masse der kleineren Kriegsverbrecher aburteilen sollte – ein Ziel, an dem die deutsche Nachkriegsjustiz die Nürnberger Prozesse später definitiv scheitern ließ.

    Und es ging um noch mehr. Es ging um die Fortentwicklung des Völkerrechts. Dazu war entsprechend der Dogmatik und Geschichte des angelsächsischen Common Law die richterliche Entscheidung besonders geeignet, die von Zeit zu Zeit die Anpassung überkommener Rechtsprinzipien an neue Situationen vornahm. Das Common Law hatte sich nicht auf Grund von Parlamentsgesetzen fortentwickelt und ebenso hatte es keine Rechtsentwicklung durch die Völkerbundversammlung gegeben und sollte es auch keine durch die Generalversammlung der Vereinten Nationen geben. Sie war also den Verträgen der Staaten überlassen und die Stunde der Neukonstruktion der Völkergemeinschaft nach dem Krieg musste genutzt werden, um auch in Ächtung des Krieges voranzukommen. In den Worten Jacksons:

    „In friedlichen Zeiten wird man in der Tat nur langsam zu einem wirksamen Prinzip der Rechtsstaatlichkeit in der internationalen Völkergemeinschaft gelangen. Auf der Gemeinschaft der Nationen lastet die Trägheit schwerer als auf irgendeiner anderen Gemeinschaft. Doch heute befinden wir uns in einem jener seltenen Augenblicke, in denen das Denken, die Institutionen und Gewohnheiten der Welt von den Auswirkungen des Weltkriegs auf das Leben unzähliger Millionen Menschen nachhaltig erschüttert worden sind. Solche Gelegenheiten ergeben sich nur selten, und sie vergehen rasch. Wir haben eine schwere Verantwortung zu tragen: Wir müssen danach trachten, dass unser Vorgehen in dieser unsicheren Zeit dazu beiträgt, auf der ganzen Welt das Interesse an einer strafferen Durchsetzung international geltender Rechte und Verhaltensregelungen zu wecken, um jenen den Krieg zu vergällen, in deren Händen sich die Macht und das Schicksal ganzer Völker befindet."
     
     

  4. Ein System kollektiver Sicherheit auf der Basis des Rechts.
Jackson hatte das Projekt Nürnberg in einen Rahmen gestellt, der mehr umfassen sollte, als lediglich ein Strafgericht gegen die Hauptverantwortlichen des Krieges. Seine Hoffnungen in die präventiven Wirkungen eines solchen Prozesses waren gering, er setzte auf die Kodifizierung eines Strafrechts, welches den politisch Verantwortlichen die Konsequenzen zukünftiger Kriegstreiberei und skrupelloser Kriegführung drastisch vor Augen führen sollte, um die Chancen des Friedens zu erhöhen. Er traf damit auf breite Zustimmung in der amerikanischen Öffentlichkeit. Die Zähmung des Krieges und die Schaffung einer Friedensordnung nach dem Krieg bauten auf die Organisation der Vereinten Nationen und die Bindung aller Mitglieder durch die gemeinsam geschaffene Völkerrechtsordnung. Dies war das Vermächtnis, welches US-Präsident Wilson in seinen berühmten 14 Punkten in die Idee eines kollektiven Sicherheitssystems auf der Basis einer für alle Staaten verbindlichen Rechtsordnung gefasst und es der bis dahin gültigen Großmachtpolitik des „Gleichgewichts der Kräfte" entgegenstellt hatte. Es erlebte mit dem Völkerbund seinen ersten Versuch, der jedoch schon vor dem Ausbruch des 2. Weltkrieges gescheitert war. Nichtsdestotrotz wurde die Idee einer Friedensordnung auf der Basis des Rechts noch während des Krieges mit den Vereinten Nationen wiederbelebt.

Der Anspruch des Strafrechts konnte sich anders als der der Militärtribunale nicht ausschließlich gegen die Funktionsträger des Nazi-Systems richten. Er musste sich als Teil der neuen Friedensordnung gegen alle potentiellen Friedensstörer in der Zukunft wenden und durfte nicht vor der Souveränität etwa der jetzigen Siegermächte halt machen.

„Denn wir dürfen niemals vergessen," betonte Jackson in seiner Anklageschrift, „dass nach dem gleichen Maß, mit dem wir die Angeklagten heute messen, auch wir morgen von der Geschichte gemessen werden. Den Angeklagten einen Giftbecher reichen, heißt, ihn auch an unsere eigenen Lippen setzen. Wir müssen an unsere Aufgabe mit soviel innerer Überlegenheit und geistiger Unbestechlichkeit herantreten, dass dieser Prozess einmal der Nachwelt als die Erfüllung menschlichen Sehnens nach Gerechtigkeit erscheinen möge."

Die Durchbrechung der Souveränitätsschranke, die zur Aburteilung der deutschen Verbrechen nicht schwer viel, sollte allerdings später zu einer der höchsten Hürden bei der Umsetzung der Nürnberger Prinzipien in eine Weltstrafgerichtsordnung werden.

Für die Londoner Beratungen über das Statut ergaben sich zunächst die größten Schwierigkeiten bei der Ausarbeitung der Deliktstatbestände. Denn neben den Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit, die auf die bekannten Tatbestände der nationalen Strafordnungen zurückgreifen konnten, war es vor allem Jacksons Anliegen, die Strafbarkeit des Angriffskrieges ein für allemal völkerrechtlich festzuschreiben. Diese Frage hatte schon die Pariser Kommission von 1919 beschäftigt, denn dass Deutschland den Krieg gewollt und begonnen hatte, war nur in Deutschland selbst Gegenstand des Streits. Doch zur Bestrafung der Auslösung eines Krieges fehlte es an einer völkerrechtlichen Grundlage und dem Willen, eine solche zu schaffen. Der französische Sachverständige Professor André Gros warnte in den Londoner Debatten über das „Verbrechen gegen den Frieden" vor einer unzulässigen, rückwirkenden Bestrafung:

„Solche Handlungen zu strafrechtlichen Verletzungen des Völkerrechts zu erklären, ist schockierend. Das ist eine Kreation von vier Leuten, die eben nur vier Individuen sind – von diesen vier Leuten als strafrechtliche Verletzung des Völkerrechts bestimmt. Solche Handlungen sind seit Jahren bekannt, ohne dass sie zu strafrechtlichen Verletzungen des Völkerrechts erklärt worden sind. Das ist ex post facto Gesetzgebung."

Diese Kritik ist vor allem in Deutschland bis in die Gegenwart kultiviert und zu einem zentralen Hebel der Delegitimierung der Nürnberger Prozesse gemacht worden. Jackson, dem es in erster Linie um einen Beitrag zur Kodifizierung der internationalen Beziehungen und wirksamen Ächtung des Krieges für die Zukunft ging, setzte sich seinerzeit durch. Er gab in einem anderen Punkt nach, der den Sowjets missfiel. Die Amerikaner hatten versucht, den Forderungen der American Jewish Conference und des War Refugee Boards nach Bestrafung der Judenverfolgung vor dem Krieg durch die Konstruktion eines Verschwörungstatbestandes (conspiracy) zu entsprechen. Doch Sowjets wie Franzosen sahen darin die Schaffung neuen Rechts und Jackson lenkte ein, da er „seinen" Angriffskrieg als Verbrechen bekommen hatte. Damit waren nationalsozialistische Verbrechen gegen deutsche Staatsbürger und außenpolitische Aktivitäten des deutschen Reiches vor dem 1. 9. 1939 aus dem Verbrechenskatalog herausgenommen worden. Die Schwierigkeiten mit der Strafbarkeit von Aggression und Angriffskrieg wirken allerdings bis heute fort, weswegen dieser Tatbestand immer noch nicht in das Römische Statut für den Weltstrafgerichtshof von 1998 aufgenommen worden ist und weiter seiner einvernehmlichen Definition harrt.

Die Kodifizierung der Nürnberger Prinzipien war bereits während der Beratungen in London ein höchst umstrittener und kritisch verlaufender Prozess. Die Kritik galt nicht der Entscheidung, die Kriegsverbrecher zu bestrafen, sondern der rechtlichen Grundlage. Denn die Alliierten machten sich nicht nur daran, bereits bestehendes Völkerrecht zusammenzufassen und zu präzisieren, sondern eben auch neues zu schaffen. Neben der Auseinandersetzung über das Rückwirkungsverbot spielte auch der Vorwurf des „tu quoque", dass die Alliierten ebenfalls das Kriegsvölkerrecht verletzt hätten (Bombardierung Dresdens etc.), eine Rolle. Diese blieben sich allerdings darin einig, nicht die Kriegsführung der Verbündeten zum Gegenstand des Gerichtsverfahrens zu machen – was wiederum den Vorwurf der „Siegerjustiz" verstärkte.

Eine entscheidende Neuerung gelang den Alliierten bei der Bestimmung der persönlichen Verantwortlichkeit der einzelnen Individuen. Diese waren als Repräsentanten und ausführende Organe des Staates traditioneller Weise vor jeder individuellen strafrechtlichen Haftung geschützt. Es gehörte zum Souveränitätsverständnis eines jeden Staates, die Immunität seiner Organe gegenüber jedem fremden Strafanspruch zu schützen. Diese Position wurde durch Art. 7 und 8 des Londoner Statuts durchbrochen. Danach war nicht einmal ein Staatsoberhaupt mehr sakrosankt und die beliebte Ausrede des Handelns auf zwingenden Befehl konnte allenfalls als Strafmilderungsgrund berücksichtigt werden. Art. 7 des Statuts des Internationalen Strafgerichtshofs für das ehemalige Jugoslawien hat diese Neuerung ebenso übernommen wie das Statut des Ruanda-Tribunals. Die jüngste Entscheidung des Internationalen Gerichtshofes (IGH), dass die Immunität einen ehemaligen kongolesischen Außenminister vor der Strafverfolgung eines fremden Staates (Belgien) selbst bei Taten schützt, die er nicht in Ausübung seines Amtes begangen hat, bedeutet also nur Schutz gegenüber Gerichten anderer Staaten.

5. Nürnberg und die UNO.

Die Einschätzung des französischen Richters Donnedieu de Vabre, Nürnberg sei zu einem „Präzedenzfall von unvergleichbarer Tragweite" geworden, mochte bis vor kurzem noch als verzeihliche Emphase eines maßgeblichen Teilnehmers des Hauptprozesses gelten. Denn die folgenden 50 Jahre der Bemühungen um eine internationale Strafgerichtsbarkeit ließen jeden Optimismus immer mehr schwinden. Die UNO-Generalversammlung hatte noch prompt nach dem Urteil reagiert. Am 11. Dezember 1946 hatte sie mit ihrer Resolution 95 (I) die dem Statut und dem Urteil zugrunde liegenden Rechtsprinzipien als geltendes Völkerrecht anerkannt und die Völkerrechtskommission beauftragt, ein internationales Strafrecht zu entwickeln. Bereits 1950 legte die Kommission zwei Berichte vor, die zum einen die Nürnberger Prinzipien in einem völkerrechtlichen Verbrechenskodex zusammenfasste und darauf aufbauend ein Völkerstrafrecht für die Zukunft versuchte zu formulieren. Sie bilden seitdem die Grundlage für die langen, immer wieder unterbrochenen Arbeiten zur Entwicklung eines materiellen Völkerstrafrechts und des dazu gehörigen Internationalen Gerichtshofs.

Die Nürnberger Prinzipien wurden von der Völkerrechtskommission in sieben Grundsätzen zusammengefasst, welche die zentralen Elemente eines zukünftigen Völkerstrafrechts bilden sollten. Man war sich schon frühzeitig einig, das strafrechtliche Verfahren auf Individuen zu beschränken und nicht auf den Staat als abstrakte Rechtsperson auszudehnen. Den einzelnen Tätern sollte dabei weder das Handeln in amtlicher Eigenschaft noch auf Befehl Immunität verschaffen - an der staatlichen Souveränität sollte kein Strafverfahren scheitern. Einigkeit wurde auch darüber erzielt, dass kein umfassendes internationales Strafgesetzbuch geschaffen werden sollte, sondern sich der Katalog auf zentrale Verbrechen mit einem politischen Gehalt beschränken sollte. Damit schieden z.B. Piraterie, Geldfälscherei, Menschen- und Drogenhandel aus und die Strafbarkeit konzentrierte sich auf die Nürnberger Trias: Verbrechen gegen den Frieden, Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit.

Allerdings gab es in dem komplizierten und von vielen Unterbrechungen immer wieder verzögerten BeratungsProzess zwischen Völkerrechtskommission und UNO-Generalversammlung zahlreiche Versuche, den Katalog der Straftaten wieder auszuweiten. So enthielt der „Draft Code of Crimes against Peace and Security of Mankind", wie er seit 1987 offiziell hieß, in seiner Vorlage von 1991 zusätzliche Verbrechen wie die Drohung mit Aggression, Intervention, Apartheid, gewaltsame Aufrechterhaltung von Kolonialismus, Söldnertum, Terrorismus, Drogenhandel, schwere Menschenrechtsverletzungen und schwere Umweltschädigungen. Doch wurden alle diese Tatbestände in der zweiten Lesung von 1994 vor allem auf Wunsch der USA wieder gestrichen und der Entwurf auf die Nürnberger Kerntatbestände beschränkt. Diese werden heute überwiegend als verbindliches Völkergewohnheitsrecht anerkannt. Nur Verbrechen gegen UN-Personal fanden als Straftatbestand noch Aufnahme in den Draft Code.

Der Grund für diesen Rückzug ist der gleiche, der die gesamten Verhandlungen so in die Länge gezogen hat und die Errichtung eines ständigen Strafgerichtshofes so kompliziert erscheinen lässt: der Widerstand gegen die Durchbrechung der nationalen Souveränität. Hier geht es um mehr als um die Grenzziehung zwischen nationaler und internationaler Gerichtsbarkeit, sondern um die Angst vor der Einmischung in die internen Angelegenheiten, vor allem, wenn der Gerichtshof evtl. ohne Zustimmung und gegen den Willen eines Staates anklagen und gegen ihn verhandeln kann. Die Bedeutung und Notwendigkeit eines ständigen Internationalen Strafgerichtshofs leuchtet aber schließlich nur ein, wenn er auch gegen den Willen des betroffenen Staates das Verfahren aufnehmen kann, weil die nationale Strafgerichtsbarkeit keine ausreichende Strafverfolgung garantiert.

Es gibt eine weitverbreitete Haltung, die den Nürnberger Prozessen eine grundlegende Bedeutung sowohl für die Vergangenheit als auch für die Zukunft aberkennen will. Die Ablehnung, die die Prinzipien von Nürnberg wie die Verfahren und Urteile durch die Gesellschaft und insbes. die Nachkriegsjustiz in der BRD erfahren haben, mag dieses Urteil stützen. Erst Ende 1995 hat der Bundesgerichtshof die Auseinandersetzung der bundesdeutschen Justiz mit der NS-Vergangenheit kritisiert. Für die Zukunft scheint mir die abwägende Haltung von Cherif Bassiouni angemessener:

„Das Nürnberger Versprechen muss erst noch eingelöst werden, doch ohne das Nürnberger Vermächtnis wüssten wir nicht, welche Fortschritte wir auf dem Weg zu einer internationalen Strafgerichtsbarkeit gemacht haben und welche Schritte noch notwendig sind, um dieses Ziel zu erreichen."
 
 

6. Die Tribunale von Den Haag.

Auf diesem Weg spielen die beiden Tribunale für Jugoslawien (JT) und Ruanda (RT), die 1993 und 1994 vom UN-Sicherheitsrat eingerichtet wurden, zweifellos eine hervorragende Bedeutung. Bemerkenswert ist zunächst, dass nicht die UNO-Generalversammlung oder ein völkerrechtlicher Vertrag ähnlich dem Londoner Statut die Tribunale errichtet haben, sondern der UNO-Sicherheitsrat. Dieser sah in der Einrichtung der Tribunale eine Maßnahme der Friedenssicherung im Rahmen des Kapitel VII der UNO-Charta, die daher für alle Staaten verbindlich ist. Damit war von Anfang an klar, dass die Tribunale nicht als Modell für einen ständigen Internationalen Strafgerichtshof konzipiert wurden. Denn der Draft Code der Völkerrechtskommission für den Weltstrafgerichtshof geht von einem völkerrechtlichen Vertrag aus, der allein der souveränen Gleichheit und dem Prinzip der Freiwilligkeit entspricht.

Die Tribunale wurden ad hoc für eine begrenzte Aufgabe und für einen begrenzten Zeitraum geschaffen, die Tatbestände wurden auf Völkermord, Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit beschränkt, auf Verbrechen gegen den Frieden wurde verzichtet. Allerdings wurden die Tatbestände konkretisiert, so dass z.B. „schwere Verletzungen der Genfer Konventionen von 1949" (Art. 2 JT-Statut) sowie Folter, Vergewaltigung und Verfolgung aus politischen, rassischen und religiösen Gründen (Art. 5 JT-Statut) bestraft werden können. Zudem stattete der Sicherheitsrat die Tribunale mit viel weitergehenden Untersuchungskompetenzen aus, als sie das Nürnberger Tribunal hatte. Sie können in jedem Staat Ermittlungen durchführen, ihre Haftbefehle müssen überall befolgt werden und ihre Auslieferungsersuchen gehen jedem Auslieferungsvertrag vor, dies gilt auch für eigene Staatsangehörige (Art. 29 JT-Statut, Art. 89 I ICC-Statut). Das Tribunal hat Vorrang vor jeder nationalen Gerichtsbarkeit und kann jedes beliebige Verfahren vor einem nationalen Gericht an sich ziehen (Art. 9 Abs. II JT-Statut, Art. 8 Abs. II RT-Statut). Das Tribunal kann also in jede nationale Gerichtshoheit eingreifen, eine außergewöhnliche Kompetenz, die das Statut des Weltstrafgerichtshofes durch das Prinzip der „Komplementarität" (Art. 7 ICC-Statut) relativiert hat.

Nach diesem Prinzip ist ein Verfahren dann unzulässig, wenn die Strafverfolgung durch nationale Behörden erfolgt, es sei denn, der Staat ist nicht willens oder nicht in der Lage, die Strafverfolgung durchzuführen. Die Zuständigkeit des Weltstrafgerichtshofes soll auch dann gegeben sein, wenn Strafverfahren national nur zum Schein oder unfair durchgeführt werden. Auch vom Verbot der Doppelbestrafung, welches in den meisten nationalen Strafordnungen und auch für den Weltstrafgerichtshof (Art. 20 ICC-Statut) besteht, dispensiert das Statut das Jugoslawien-Tribunal, wenn es zu der Auffassung kommt, dass das nationale Gerichtsverfahren nicht in Ordnung gewesen ist (Art. 10 Abs. II JT-Statut). Diese Regelung, obwohl lange Zeit von einigen Staaten als unzulässige Einschränkung der Souveränität abgelehnt, ist in Art. 20 Abs. 3 ICC-Statut übernommen worden.

Die USA haben darüber hinaus eine Regel durchgesetzt, die es dem Sicherheitsrat erlaubt, Strafverfolgungsmaßnahmen des Gerichtshofes für 12 Monate durch eine Resolution auf der Basis des VII. Kapitels für die Dauer von 12 Monaten auszusetzen (Art. 16 ICC-Statut). Die Resolution kann wiederholt werden, wodurch dem Sicherheitsrat eine erhebliche Verzögerung eines bereits anhängigen Verfahrens möglich ist. Das ist ein außerordentlich schwerer und bedenklicher Eingriff in die Rechtsprechung eines internationalen Gerichtshofs. Richard Goldstone, der nie einen Zweifel an der Notwendigkeit eines ständigen internationalen Gerichtshofs hat aufkommen lassen, wird am ehesten die Meinung der meisten Staaten treffen, wenn er sich ganz unzweideutig gegen einen zu starken Einfluss des UNO-Sicherheitsrats ausspricht:

„Kein Gericht wird vernünftig arbeiten können, ohne völlig unabhängig zu sein. Aber die politischen Entscheidungsträger wollen einfach nicht verstehen, dass es in dieser Frage keinen Unterschied zwischen nationalem und internationalem Strafrecht gibt. Einem Gericht, das politisch nicht unabhängig ist, traut niemand Gerechtigkeit zu. Lieber überhaupt keinen internationalen Strafgerichtshof als einen, der vom UN-Sicherheitsrat kontrolliert wird."

Der Vorwurf der „Siegerjustiz" lässt sich allerdings derzeit an anderen Geburtsfehlern des Tribunals in Den Haag festmachen, die seine Unabhängigkeit und Legitimität ernstlich in Frage stellen. Die Befugnis des Sicherheitsrats, auf der Basis des VII. Kapitels der UNO-Charta ein Strafgericht einzurichten, wird zwar überwiegend unterstellt, entspricht jedoch in keiner Weise dem Wortlaut und Sinn der entsprechenden Artikel. Vor allem verstößt sie gegen den Anspruch eines jeden Angeklagten auf den gesetzlichen Richter nach Art. 14 I S. 3 des Internationalen Paktes für politischen und bürgerliche Rechte. Denn das völkerrechtliche Äquivalent zum Gesetz als Grundlage für ein unabhängiges Gericht ist nicht ein Beschluss des Sicherheitsrats, sondern nur ein internationaler Vertrag. Dieser Fehler wiegt schwerer, als er bisher in der Öffentlichkeit wahrgenommen worden ist. Man versucht ihn zu vermeiden bei der Einrichtung der Tribunale zu Kambodscha und Sierra Leone, wo man aus Gründen der Akzeptanz der Rechtsprechung durch die einheimische Bevölkerung immer noch in den Verhandlungen über Standort, Besetzung, Geschäftsordnung und ähnliche Fragen mit den jeweiligen Regierungen ist. Auch der Weltstrafgerichtshof wird den Staaten nicht oktroyiert, sondern muss von ihnen vertraglich anerkannt werden.

Die zwangsweise Einsetzung hingegen verletzt nicht nur die Souveränität der Staaten, sondern hat gravierende Folgewirkungen, die die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit des Tribunals erheblich beeinträchtigen. Die Weigerung, die NATO-Kriegsführung einer gerichtlichen Überprüfung zu unterziehen und sich allein mit Handlungen des Gegners zu beschäftigen, ist eine schwere Belastung für einen fairen Prozess des Tribunals. Sie wird verschärft durch die Finanzierung, die entgegen Art. 32 JT-Statut nicht aus dem ordentlichen Haushalt der Vereinten Nationen bestritten wird, sondern über 80 % aus anderen Quellen der NATO-Staaten und anderer Staaten wie Saudi-Arabien stammen. Ein derartiges Gericht kann es sich in der Tat nicht leisten, dem Antrag der sog. „amici curiae" zuzustimmen, seine Rechtmäßigkeit durch den IGH überprüfen zu lassen. Und der Sicherheitsrat, der den Antrag für ein solches Rechtsgutachten beim IGH zu beantragen hätte (Art. 96 UNO-Charta), kommt dafür angesichts seiner Zusammensetzung schon gar nicht in Frage. Der Vorwurf der „Siegerjustiz" lastet wie ein dunkler Schatten über dem Tribunal und wird durch die schikanösen Haftbedingungen (Mediensperre, zeitweise Telefonsperre, permanente Kamerabeobachtung wegen angeblicher Selbstmordgefahr etc.) täglich von neuem bestätigt.

Mehr als ein Schönheitsfehler ist auch die Auslieferung des Angeklagten an das Tribunal durch den serbischen Ministerpräsidenten Djindjic. Dass diese Auslieferung unter Bruch der jugoslawischen Verfassung und entgegen dem Beschluss des Verfassungsgerichts erfolgte, ist zwar kein Verfahrenshindernis vor einem internationalen Gerichtshof – ganz anders als die Entführung des Vorsitzenden der PKK Abdullah Öcalan vor drei Jahren aus Kenia - , belastet das Verfahren aber zusätzlich. Denn die Umstände, unter denen diese verfassungswidrige Auslieferung erfolgte, sind bekannt: der Druck der USA mittels Kreditversprechen ließ dem jugoslawischen Parlament keine Zeit, die Verfassung an die Zusammenarbeitsverpflichtung mit dem Tribunal durch die Überstellung eigener Staatsbürger anzupassen. Der Vorgang gewinnt auch dadurch seine Pikanterie, dass die USA gerade mit diesem Tribunal Menschenrechte und die rule of law auf den Balkan zurückbringen wollten, ihren Widerstand gegen den Weltstrafgerichtshof aber mit der kategorischen Ablehnung begründen, jemals selbst einen ihrer Bürger an das Gericht zu überstellen.

Gäbe es nicht eine weitgehende Vorverurteilung Milosevic’s in der europäischen Öffentlichkeit, würden die schwerwiegenden rechtsstaatlichen Defizite des Tribunals schon lange die Forderung nach Aussetzung des Verfahrens und Neugründung des Gerichts hervorgerufen haben. Der Verdacht ist aber nicht von der Hand zu weisen, dass die NATO-Staaten den Prozess benutzen, um nachträglich die immer noch bestrittene Legitimation ihrer Bombardierung Jugoslawiens zu festigen. Ob unter diesen Umständen eine unanfechtbare Klärung der Tatbestände der Verbrechen unabhängig von der interessierten Propaganda der Tribunalmächte erwartet werden kann, ist sehr zweifelhaft. Da der Prozess jedoch seinen Fortgang nehmen wird, ist er – unabhängig von seinem Ausgang – als ein Menetekel, als warnendes Beispiel für die Abwege einer Strafjustiz zu nehmen, die eher der Fortsetzung des Krieges mit anderen Mitteln dient als der Sicherung des internationalen Friedens. Dieses Ziel darf jedoch darüber nicht aus den Augen verloren werden. Nur wenn der zukünftige Weltstrafgerichtshof die Fehler vermeidet, die dem Jugoslawientribunal von den NATO-Staaten aufgezwungen wurden, kann er das Vermächtnis der Nürnberger Prozesse antreten.